FIPP: Flexibility in Integration Processes in Public sector (avsluttet)

Bakgrunn

Visjonene om helhetlige og sammenhengende helsetjenester er tydelig til stede i de nasjonale strategiplanene for IKT i helsesektoren. Både ”S@mspill 2007” og ”Samspill 2.0” fremhever at det er nødvendig med et bedre samarbeid mellom kommunale helse- og sosialtjenester, spesialisthelsetjenesten og allmennlegene, og det fremheves at IKT-satsingen skal bidra til å oppnå dette. Realiseringen av slike mål har likevel vist seg å være krevende. I dag har gjerne aktørene en heterogen og internt fragmentert IT-portefølje som ikke muliggjør denne samhandlingen. Å bygge nye infrastrukturer for elektronisk kommunikasjon i helsesektoren har tatt lang tid i alle land som har forsøkt. Det er omfattende både teknologisk, organisatorisk og økonomisk. Det krever koordinering av arbeidsprosesser hos de ulike aktørene, av organisatoriske regler og prosedyrer og av de tekniske løsningene. Både teknisk, semantisk, og organisatorisk interoperabilitet må etableres. Man er avhenging av at mange ulike aktører trekker i samme retning, og at disse aktørene investerer uten å få umiddelbare gevinster. Mens man bygger ut løsninger oppdager man uforutsette problemer som må håndtere underveis. Man støter på kompleksitet som er vanskelig å gjenkjenne og forstå, og man må håndtere mange ulike prosesser med hvert sitt forløp, som allikevel påvirker hverandre.


I FIPP prosjektet studerer vi noen av aktivitetene og prosjektene som inngår i forsøkene på å digitalisere det norske helsevesenet. Vi er interessert i prosesser der IKT utvikles og tas i bruk for å understøtte samhandlingen i det norske helsevesenet. Integrasjon er en av måtene informasjonsstrukturer vokser på. Derfor er vårt fokus på fleksibilitet i integrasjonsprosesser i helsevesenets tekniske systmer, arbeidspraksiser, presedurer, og institutsjoner. Vi følger utviklingen av nye informasjonssystemer og studerer valgene som tas, konsekvensene det gir for prosessen og resultatet – den resulterende informasjonsinfrastrukturen. Prosjektet har et spesielt fokus på strategier for å håndtere kompleksitet gjennom å bygge inn fleksibilitet i løsningene. Det kan dreie seg om flere slags former for fleksibilitet. De integrerte løsningene og integrasjonsstrategiene må håndtere heterogenitet for at løsningene skal kunne fungere (bruksfleksibilitet), og for at den kan utvikles og justeres ved behov (forandringsfleksibilitet). Ulike integrasjonsteknologier løser problemene på ulike måter.


FIPP prosjektet er rettet inn mot det sentrale målet i NFR’s VERDIKT program: å produsere generisk kunnskap om forhold av fundamental betydning som kan bidra til innovasjon og verdiskapning gjennom profesjonell samhandling. Vårt fokus er på utfordringene med å etablere og opprettholde nettverksbaserte samhandlingspraksis. Særlig addresserer vi behovet for gevinstrealisering i forhold til allerede eksisterende og nylig implementer IKT I helsevesenet. Dette gjør vi gjennom å fokusere på fleksibilitet i integrasjonsprosessene rundt tekniske systemer, arbeidsrutiner, prosedyrer, og institusjoner. Ulike tekniske systemer må sammenkoples, informasjon fra ulike informasjonskilder må kombineres, og regler, prosedyrer, og arbeidsrutiner i ulike institusjoner må samkjøres. For å få et analytisk grep om fleksibilitet i teori og praksis utforsker vi tre relaterte forskningsspørsmål:

 

• Hvordan kan integrasjonsprosesser håndteres på en robust og praktisk gjennomførbar måte? Hvilke strategier, tilnærminger og metoder for å oppnå endring er praktisk gjennomførbare i en kompleks og travel sykehushverdag?
  
   
• Hvordan kan integrasjonsprosesser håndteres på en bærekraftig måte? Hvordan kan vi designe og implementere sosiotekniske løsninger som det er mulig å leve med og opprettholde over tid?
  
   
• Hvordan kan integrasjonsprosesser håndtere forholdet mellom distribusjon av kontroll og autonomi? Hvordan kan vi bestemme hva som er riktig i forhold til løse eller tette koplinger for integrasjon i nye sosiotekniske systemer?
  
   

Faglig forankring

Reformer i offentlig sektor er gjerne forankret i troen på at det er mulig å endre organisatoriske strukturer, prosesser og ideologier gjennom en ovenfra og ned tilnærming og gjennom rasjonelle valg og design (Brunsson and Olsen, 1993). I gjennom dagens helsepolitikk søker man en reorganisering av helsevesenet der målsetningen er å oppnå en koherent tjenesteyting på tvers av ulike instanser og nivåer i helsevesenet. De sentrale forutsetningene for slik tjenesteyting er standarder er for lik service, samhandling på tvers av institusjoner, informasjonsdeling, felles registre, lik terminologi, og felles teknisk plattformer. Integrasjonsprosesser (både ift. tekniske system og ift. arbeidsrutiner og organisatoriske prosesser) er fundamentale når disse visjonene skal realiseres. \\\\

I FIPP prosjektets setter vi fokus på integrasjon. Det teoretiske ståstedet er informasjonsinfrastruktur-teori. Her er fokuset bl.a. på utfordringene vi står overfor når det gjelder design, utvikling og håndtering av store, komplekse samlinger av systemer som utveksler informasjon. Antallet aktører og systemer er høyt, og ulikhetene mellom dem kan være stor. I tillegg har man en rekke koplinger og avhengigheter som gjør at hver enkelt del ikke kan sees separat. Dette gjør at den tradisjonelle ”konstruksjonstenkningen” (som brukes når det gjelder utviklingen av enkeltstående, dedikerte informasjonssystemer) passer dårlig; man har ikke reelt sett kontroll over objektet slik som det forutsettes (med milepæler, faste leveranser, osv). Innen informasjonsinfrastruktur-teori er en mye brukt alternativ metafor ”kultivering”. Heller enn å legge rigide planer og søke å kontrollere prosessen, søker man å observere, støtte og intervenere ut fra en erkjennelse av den uunngåelige kompleksiteten. Å oppnå endring og læring i komplekse sosiotekniske prosesser innebærer at en må håndtere kompleksitet, hvor i fleksibilitet er en nøkkelstrategi.

 

Fokuset på integrasjon har en lang tradisjon innen informatikk miljøet. På grunn av at organisasjoner opp gjennom årene har utviklet en portefølje av ulike informasjonssystemer har; “integration has been the Holy Grail of MIS since the early days of computers in organizations” (Kumar and van Hillegersberg, 2000, p. 23). I den sammenheng har Hasselbring (2000) formulert tre kjennetegn ved integrasjon: integrasjon fungerer ved å skjule distribusjon, standardisere heterogenitet, og forhandle autonomi.


Teknisk sett refererer integrasjon til graden av interoperabilitet og sammenkopling mellom tekniske komponenter, som betinger standardisering av en eller annen form og på ett eller annet nivå. Integrasjon er en velkjent designstrategi i møte med problemer med heterogenitet og fragmentering. I praksis kan vi konseptualisere ulike tilnærminger til integrasjon spredt utover en skala av løse og sterke koplinger. På den ene siden av skalaen finner vi de løse koplingene der integrasjon kun sier noe om hvordan ulike informasjonssystemer er integrert på et visuelt nivå. På skalaens andre side finner vi de tette koplingene, der funksjonalitet og data fra mange ulike systemer er strømlinjet. I mellom disse to ytterpunktene, eksisterer det et mangfold av andre former for integrasjon, slik som “middleware”, “brokers” and “integration engines”.


Integrasjon er også et tema i samfunnsvitenskapen. Innen organisasjons- og ledelsesteori konseptualiseres gjerne integrasjon i forhold til organisasjonsbygging. Da studerer en hvorvidt arbeidsprosesser og organisatorisk oppdeling skal være integrert vertikalt, i form av et hierarki, eller om horisontal integrasjon som støtter gjennomgående endringsprosesser er mer egnet (Mintzberg 1983). Målet med organisasjonsbygging er a finne den ideelle ballansen mellom behovet for sentral kontroll og behovet for lokal fleksibilitet.


Til tross for at integrasjon anerkjennes som designstrategi finns det ikke mange empiriske studier som bygger bro mellom de sosiale og tekniske dimensjonene av systemintegrasjon. Dette på tross av at disse to dimensjonene henger nøye sammen: teknisk integrasjon krever organisatorisk, sosial og/eller politisk integrasjon, og vice versa (se for eksempel Ellingsen and Monteiro, 2003). Nye måter å fordele arbeid, koordinere ulike aktører, og omorganisere tjenesteyting fremmes og/eller hemmes av IKT. Integrasjon som fenomen skjærer på tvers av disiplinære grenser men har likevel ikke blitt grundig studert fra et tverrfaglig perspektiv. Det har resultert i en praksis som er for smalt orientert mot teknisk instrumentalitet. Tilnærminger som modellering og redesign har ikke et eksplisitt fokus på kompleksitet som utfordring. I FIPP prosjketet anerkjennes vi kompleksitet som den fundamentale utfordringen i integrasjonsprosesser.


For å kunne studere relasjonene mellom tekniske og sosiale dimensjoner av systemintegrasjon – det sosiotekniske samspillet - mobiliserer vi teoretiske og metodologiske ressurser fra to tverrfaglige felt; Science Technology Studies (STS) og Information Systems (IS). Sentralt i begge feltene er at man forkaster synet på teknologi som isolerte artefakter og i stedet studerer samspillet mellom det materielle og sosiale, teknologi og samfunn, brukere og artefakter. Ideen er at kompleksiteten i disse sosiotekniske relasjonene ikke kan reduseres til et simpelt spørsmål om å utvikle og tilpasse IKT løsninger i forhold til rasjonelle forhåndsbestemte målsetninger. Tvert i mot, design implementering, og bruk av IKT i en organisatorisk setting kan ikke forutses (Ciborra et al, 2000). Utilsiktede effekter er et resultat av mer enn dårlig planlegging, simpelt design, manglende ledelse, eller lignende. Uforutsette effekter er del av teknologiens paradoksale og politiske utviklingsprosess (Hanseth et al. 2006, Vikkelsø 2005). Når ny IKT utvikles og integreres med allerede eksisterende infrastruktur tar de del i etablerte arbeidspraksiser og bidrar således med ytterligere kompleksitet i allerede intrikate sosiotekniske systemer. I denne situasjonen er utilsiktede virkninger og ikke-planlagte hendelser en overhengende fare, normalen heller enn unntaket (Ash, Berg, Coiera 2004).


I kontrast til de mange representasjoner av teknologiske innovasjonsprosesser som eksisterer i den offentlige politiske diskurs setter vi ikke automatisk likhetstegn mellom ny teknologi og læring. I stedet ser vi etter; “the novelty of the arrangements with other objects and activities within which artifacts and instruments are situated, and might be situated in the future” (Barry, 2001, p. 211-212). Vii argumenterer med andre ord mot et determinisitsk syn på teknologi, og for at det trengs mer kunnskap om hvordan endring kan oppnås i komplekse sosiotekniske prosjekter. Denne problemstillingen kan deles inn i to relaterte dimensjoner. For det første er vi opptatt av hvordan vi kan oppnå læring og endring. For det andre, ønsker vi å forstå mer om hvordan vi kan håndtere kompleksitet.


I organisasjonslitteraturen anerkjennes det at IKT er en sterk drivkraft I endringsprosesser. Videre hevdes det at i prosesser der læring er fundamentalt, trenger organisasjoner et “push” dersom en onsker a oppnå mer enn overfladisk endring (Argyris, 1992). Det anerkjennes at det sletts ikke er enkelt å oppnå læring, og organisasjoner ofte strever med å ta i bruk ny teknologi på et effektivt vis (Robey et al., 2000). Med dagens fokus på gevinstrealisering og prosessforbedring i helsesektoren er håndtering av kompleksitet et sentralt punkt, noe som understreker betydningen av dette argumentet. Offentlig sektor institusjoner, i seg selv komplekse enheter, tar også del av større nettverk. Det gjør dem vanskelig å endre. Når man I tillegg operer med storskala nettverkteknologier, eller informasjonsinfrastrukturer, konstituerer utilsiktede virkninger og uforutsette hendelser en reell risiko (Ciborra et al. 2000; Hanseth and Braa 1998; Rolland 2003). Derfor åpner integrasjon, i form av interoperabilitet, for nye muligheter, men også ny sårbarhet (Kallinikos 2006). Som et resultat av denne risikoen, kreves det fleksibilitet når kompleksitet skal håndteres. I FIPP prosjektet studerer vi derfor hvordan fleksibilitet kan oppnås i integrasjonsprosesser.

 

Referanser

• Argyris, C: On Organizational Learning, Blackwell, (1992).
• Ash, S M Berg, E Coiera: Some Unintended Consequences of Information Technology in Health Care: The Nature of Patient Care Information System-related Errors, Journal of American Medial Informatics Association, 2004, 11,p.104-112.
• Barry A. Political Machines, 2001, The Athlone Press
• Baskerville R and M Myers: Special Issue on Action Research in Information Systems: *Making Is relevant to Practice – Foreword. MIS Quarterly, 2004, 28(3), 329-335.
• Brunsson, N and JP Olsen: The Reforming Organization. London, Routledge, 1993.
• Ciborra C et al: From Control to Drift, 2000, Oxford University Press.
• Ellingsen, G and E Monteiro: A Patchwork Planet: Integration and Cooperation in Hospitals. In Computer Supported Cooperative Work (CSCW), 2003, 12(1), 71 – 95.
• Hanseth O and K Braa: Technolgoy as Traitor: emergent SAP infrastructure in a global organization. ICIS’98.
• Hanseth O, E Jaccuci, M Grisot, M Aanestad: Reflexive Standardization. MISQ, 2006, in press.
• Hasselbring W: Information Systems Integration, Communications of the ACM, 2000, 43(4), 32-8.\\
• IFI 2006: ”Strategisk plan 2006-2010 for Institutt for Informatikk, UiO”.
• Kallinikos J. Technology, Contingency and Risk. In Hanseth O and Ciborra C: The Duality of Risk, manuscript in preparation, 2006.
• Kumar K and J van Hillegersberg: ERP Experiences and Evolution. Communications of the ACM, 2000,43(4)23-6.
• Latour, B: Reassembling the social, 2005,Oxford
• Law, J: After method, 2004, Routledge.
• Mintzberg, H: Structure in fives: designing effective organizations, Prentice Hall, 1983.
• Mol, A. and Mesman, J. (1996)' Neonatal food and the politics of theory: some questions of method' in Social Studies of Science 26: 419-444.
• Robey, D M Boudreau, GM Rose: Information technology and organizational learning: a review and assessment of research, Accounting Management and Information Technologies, 2000,10, 125-155.
• Rolland K.: Re-inventing Information Infrastructure in Situated Practices of Use. PhD thesis 2003, University of Oslo.
• Rolland K and T Dingsøyr: The Issue of Competence in Transforming the Norwegian Welfare Sector: Some implications for future e-government initiatives, paper to be presented in ECIS 2006.
• Star, SL.: Infrastructure and ethnographic practice. In Scandinavian Journal of Information Systems, 2002, 14 (2):
• UiO: ”Strategisk plan for Universitetet i Oslo 2005 – 2009” (Vedtatt av Universitetsstyret 14.06.05)
• Vikkelsø, S: Subtle Redistribution of Work, Attention and Risks: Electronic Patient Records and Organizational Consequences, Scandinavian Journal of Information Systems, 2005,17(1) 3-30.
• Zuiderent, T: Blurring the center. On the politics of ethnography. In Scandinavian Journal of Information Systems, 2002, 14 (2): 59-78